项目加快落地 PPP成稳增长利器

财政部近日表示,将加快推进PPP立法,加强统筹协调,进一步加强PPP项目规范管理。业内人士表示,今年以来,制约PPP项目落地的因素正出现积极变化。PPP将在基建投资中发挥重要作用,基建投资增长将出现反弹回升,且可持续性较强,成为稳增长的主要力量。以“共治”理念推进PPP立法,加快立法节奏是下一步PPP推进的重点。 基建项目落地加快 根据财政部公布的数据估算,截至3月25日,落地的财政部PPP示范项目占PPP示范项目总量的49.79%,明显高于去年年末44.6%的水平。 中金公司分析员边泉水认为,今年以来,造成PPP项目落地进展缓慢的因素正出现积极变化。一方面,制约基建项目落地的资金条件大幅改善。“今年信贷条件比较宽松。”边泉水表示,根据测算,今年实际新增的社融量为24万亿,占GDP的比率为33%。更重要的,今年社融扩张的一个重要渠道是通过政策性银行进行,预计将有更多资金流向基建等实体经济领域。 “另外,今年专项金融债的发行规模至少为1.6万亿。”边泉水说,部分金融债的资金会以股权的形式注入到PPP项目中,如果按照投资项目20%的资本金测算,理论上至少可以撬动8万亿的投资规模。有的项目配套地方政府的资本金,专项金融债撬动的杠杆率更高。从各地方了解的情况看,在私人部门信贷需求不强和风险上升的情况下,商业银行对政府基建项目配套贷款的积极性也比较高。 另一方面,社会资本对PPP项目的积极性在提高。在边泉水看来,地方政府为了通过基建投资稳定经济增长的主观愿望上升,客观上规范政府行为和依法行政,地方政府契约精神增加,有利于保证社会资本的权利。此外,PPP项目的融资成本下降,提高了社会资本参与的积极性。在经过几轮降息后, 融资成本下降,而且通过财政贴息的方式,国开行注入到基建项目中资金的利率只有1.2%。在国开行和地方政府加大参与PPP项目后,私人资本的积极性也出现好转。 “可以看到,地方政府在推动PPP项目上的积极性普遍上升。”边泉水表示,越来越多的地方政府通过产业投资基金的模式吸引各类社会资本,加快推动PPP项目落地。截至2月,全国各地共有7110个PPP项目纳入综合信息平台,总投资约8.3万亿元,涵盖19个行业。其中,山东纳入财政部PPP综合信息平台的项目概算总投资额1.12万亿元,居全国首位,成为首个PPP项目总投资超万亿的省份。 边泉水认为,今年制约PPP项目落地的因素将发生明显改观。PPP方式将在基建投资中发挥重要作用,基建投资增长将出现反弹回升,而且可持续性较强,成为稳增长的主要力量。 多个难点待破解 业内人士坦言,由于中国的PPP模式仍处于探索阶段,政府与社会资本合作在实施过程中尚存在不少问题和难点。 中国财政科学研究院副院长王朝才介绍,财科院从2015年下半年开始,通过对安徽、贵州、广西等地的调研发现,目前中国PPP模式推进有“五大难点”:一是政府与社会资本合作项目的法律适用问题,二是部门职责分工不清导致地方实施无所适从,三是社会资本对进入政府与社会资本合作项目信心不足,四是部分合作项目的财政承受能力论证和物有所值评价流于形式,五是中西部经济欠发达市县合作落地难。 值得关注的是,一些专家认为,PPP项目回报问题未能得到有效解决,导致社会资本对此心存疑虑,成为PPP项目加快推进的首要难点。 目前形成的PPP项目回报方式有三种:政府付费、使用者付费、项目开发性收入,其中最好、最科学的回报方式是使用者付费。由于环境保护等一些新型的项目,一般工程巨大,难以准确测算回报且付费体系不成熟,这样的项目往往不被社会资本看好,导致项目难以落实。 如何打消这种顾虑,给市场一颗“定心丸”成为相关部门现阶段的工作重点。财政部PPP领导小组办公室副主任焦小平日前表示,对于使用者付费模式,财政部和发改委正在探讨如何制定合理的定价及自动触发调价机制。因为PPP项目推进时间长,绝对不能一次定价,特别是调价机制,合理的触发调价机制非常重要。 对于政府付费模式,焦小平表示,由于政府付费模式和财政日常预算挂钩,目前财政部正在制定相应的PPP预算规定。 PPP在财政可承受力已经批准的条件下,政府的付费纳入中期财政规划,纳入三年财政滚动预算。当纳入财政滚动预算获人大批准后,在机制上保证PPP不受换人换届的影响。 此外,PPP项目的相关法律政策不完善甚至冲突也造成项目落地难。市场人士表示,我国目前关于PPP项目的配套法律法规呈现“双龙治水”的趋势。财政部和发改委均有相关政策出台,但政策法规存在一定程度的不一致之处,各种配套法律政策还处于试验阶段,未形成统一规范的体系,并且效力层级不高。 加快立法节奏 财政部近日明确,加快推进PPP立法,明确政府和社会资本的权责利分配,保障社会资本合法权益。 中国财政科学研究院院长刘尚希表示,之所以推进PPP立法,关键在于PPP的要义是合作,而合作就会有不确定因素。“PPP涉及政府、社会资本、公众三方主体,合作中的不确定性不仅体现在政府与社会资本双方收益如何共享、风险如何分担,也在于公众究竟将通过该项目获益多少、风险几何。”刘尚希说,另外,由于PPP项目通常周期较长,从设计开始到建设、运营,整个项目周期都可能出现各种不确定因素,包括公众对项目接受程度的变化。这些不确定因素一旦过多、过大,PPP在实践中就难以推进。PPP项目一旦出现问题,最终受损的必然是公众利益。因此,需要通过PPP立法来消除或减少这些不确定因素,尽可能保证政府、社会资本、公众三方的行为均可预期,其分别承担的风险和享有的收益同样可预期。 在刘尚希看来,PPP立法的要义主要在于两点,一是以“共治”理念推进PPP立法,二是以负面清单思维加快PPP立法。 国务院发展研究中心宏观经济研究部巡视员孟春表示,在PPP的模式下,原有的政府与市场需要重新定义,要从行为的视角上看过程中所遇到的各种瓶颈。PPP立法要突破传统的行政合同还是民事合同等观念,要以共治的理念来重塑PPP法。 建纬(北京)律师事务所主任谭敬慧建议,加快立法节奏,真正规制PPP与特许经营。 “由于立法过程的复杂性,中国政府与社会资本合作法很难在短时间内出台”,刘尚希说。 精准“出招”巩固经济回稳势头 PMI等多项经济数据显示,中国经济正呈现企稳回升势头。不过,在去产能、去库存、去杠杆背景下,经济回稳面临企业债务风险爆发、盈利改善任重道远、“猪周期”抬头引发通胀预期等多重挑战,且内生增长动力的培育难以一蹴而就,有必要继续保持调控的灵活性与稳定性,增强结构性改革力度,进一步释放投资“托底”效应,降低企业税费成本,增强经济形势改善的可持续性。 3月制造业PMI回升至50.2,为去年8月以来首次回到荣枯线以上,前两月投资、工业企业利润等数据也有所改善。不过,经济短期改善背后的隐忧依然存在:一是回升态势需要其他数据进一步佐证。一方面,季节性因素和低基数因素是推动数据改善的重要原因。由于2月春节因素,制造业生产活动有所减少,而3月企业集中开工,带动制造业生产回暖,且低基数因素也有望推动3月出口增速回升。另一方面,工业增加值和固定资产投资增速走势出现背离。前两月规模以上工业增加值同比增速下滑至5.4%,创下2009年4月以来新低,意味着工业生产整体仍处弱势,但前两月投资增速出现了反弹,同比增长10.2%,增速比去年全年提高0.2个百分点,比去年四季度提高0.7个百分点。需求回升能否带动生产回暖还有待验证。 二是“猪周期”抬头引致的通胀预期及一线楼市政策收紧可能干扰经济回升势头。有券商测算,3月蔬菜价格将明显上涨,猪肉价格同比涨幅接近40%,创下5年新高。在食品价格上涨的同时,受租房价格与大宗价格回升影响,非食品价格上涨动力也在加大。3月CPI同比涨幅预计在2.3%-2.5%,反映通胀预期回升。尽管经济滞胀的可能性较低,但通胀回升将明显影响货币政策,或促其从偏宽松的实际操作回归到稳健操作。再看房地产,一线城市实施楼市紧缩政策后,销售迅速下滑,4月销量可能环比大降,购房需求的预支也将影响后续销量的延续,楼市销售很能重归整体平淡格局,而地产投资滞后于地产销量6-9个月,房地产投资增速低位企稳面临挑战,并可能影响整体投资增速的继续反弹。 三是企业债务风险开始爆发,盈利改善任重道远。近期部分企业爆出债务违约风险,尽管仍属个案,但在产能过剩、债务率较高的背景下,企业债务风险不可掉以轻心。更何况,企业销售利润率的提升仍面临资金紧张、市场需求不足和劳动力成本上涨等挑战。 在外部经济环境复杂、内部没有实施大规模刺激计划情况下,中国经济回暖实属不易。正视经济回暖中的隐忧,有助于有针对性地出招,进一步巩固回暖势头。在调控政策灵活性上,财政政策的“积极”基调不变,将进一步为企业降费减税,货币政策维持稳健,社会融资规模将保持适度;在投资“托底”方面,前期已获批的重大工程项目有望加快落地,完善PPP模式的政策措施也将陆续出台,政府资金将发挥杠杆作用,引导社会资金流入薄弱环节和新兴产业领域。更重要的是,财税体制改革、金融体制改革等一系列结构性改革,将会逐步加大政策力度,这将有利于经济内生增长动能的培育。