地方存量债尚余6万多亿待置换

　　随着近期地方债发行数据的出炉,去年全年地方债发行全景得以呈现:2016年全年,我国地方债发行规模60458.4亿元,为2015年发行额的1.6倍。其中,置换债占比超八成。至此,地方存量债尚余6.3万亿元有待完成置换。展望2017年,业内预计,全年发债规模或在6万亿元,置换债将达约4.8万亿元,不过,城投债将遭遇置换难题。
　　据统计,2016年,在总量超6万亿元规模的地方债中,新增债券1.17万亿元,置换债4.87万亿元,与2015年结构类似,置换债占比都在八成左右。
　　“这两年置换债券成为地方债券的主要部分,既是落实修订后《预算法》对地方政府举债方式仅限债券的要求,促进了地方债的合法性和规范性;也一定程度上体现出地方政府将高利、短期债务置换为低利、长期债务的需求,有效降低了地方债的风险。”中国社科院财经战略研究院财政审计研究室汤林闽博士对《经济参考报》记者表示。
　　从发行类别来看,2016年全年发行一般债券33.53万亿元,占发行总额的58.5%。“2016年,一般债券发行比例迅速提升,说明地方政府逐步扩大发行用财政收入偿还方式的地方债,实际上反映了地方政府在不同的财政来源之间的权衡。”中诚信国际报告指出。此外,从区域来看,江苏、山东、浙江、广东和湖南发债规模在31个发行地方债的省(市、自治区)中位列前五。 汤林闽告诉记者,从地方债置换工作的完成期限看,根据2015年底《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》中提出的要求,即“地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分,通过三年左右的过渡期,由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换”,地方债存量中的非债券形式债务的置换工作,应在2018年前后完成。 从需置换的地方债存量看,按照《全国人大常委会关于批准<国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案>的决议》,2014年末,全国地方政府债务(即审计口径中政府负有偿还责任的债务)余额15.4万亿元,其中需要置换的地方债存量约为14.2万亿元。 由此,2015年发行了置换债余额3.2万亿元,再加上2016年发行的4.87万亿元置换债,合计已经发行约8.08万亿元的置换债,56.3%的债务存量已经发生了置换,地方存量债尚余约6.3万亿元需要置换。 “按照三年置换期,2017年是债务置换的关键一年,如果置换速度按照2016年的水平5万亿左右,那剩余的置换任务大部分将在2017年完成,地方政府债务置换将提前完成。”中诚信国际报告指出,根据当前的赤字率水平以及2017继续实施积极的财政政策的背景,预计2017年新增地方债为1万亿左右,加上债务置换的额度,全年地方债发行规模为6万亿左右。 中国财政科学研究院金融研究室主任赵全厚对《经济参考报》记者表示,2017年置换债的难点不在于规模大小,而在于投资人是否愿意将手持的债务置换为地方政府债券,尤其是城投债的持有人可能觉得债券未到期且收益率高,因而置换意愿低。 “未来一段时间内,地方债与城投债会继续维持同步发展格局。”中诚信研究院分析师杨小静也预计,由于债务置换进度受政策影响非常大,2017年城投债债务置换的实际案例不会多。而随着地方政府债务置换将在2017年加速推进、2018年完全结束,加上城投债真正的到期高峰会在2019年至2021年,因此,城投债风险或在2018年以后逐步暴露。 不过,汤林闽指出,从债券市场接受度来看,经过多年培育和发展,地方政府债券市场已比较成熟。2016年,债券市场对地方债的接受度良好,置换的压力不大,进行得较为顺利。那么,2017年与2016年相比,只要基本条件不发生重大变化,这种接受度就不会有很大起伏。即使6万亿元置换规模可能会对债券市场的资金造成一定冲击,也不会给置换工作带来大的影响。 2016年底的全国财政工作会议明确指出,“加强地方政府性债务管理,确保财政可持续。强化地方政府债务限额管理、预算管理。妥善处理存量政府债务,加大发行地方政府债券置换存量债务工作力度。加强对地方落实债务管理制度情况的监督。加大查处违法违规举债融资行为和问责力度。深入推进融资平台公司市场化转型,加强地方债务风险评估和预警。” 就风险而言,汤林闽表示,目前来说,整体风险并不大,但必须警惕局部风险。此外,需注意或有债务可能转化为地方政府直接债务的风险,毕竟或有债务的规模庞大,即使部分转化,也可能对地方政府造成较大冲击。