地方政府债务余额下降令人欣喜

截至2016年底,有16个省份实现了债务余额下降,其中包括财政收入增势良好的东部发达省份,如上海、浙江、北京等;也包括极力压缩债务规模的高风险省份,如辽宁、湖南、内蒙古等。 据财政部数据,2016年地方债继续放量发行,规模约6.05万亿,较2015年增长约60%。加上地方债规范管理元年2015年3.8万亿地方债,两年地方债发行规模逼近10万亿,主要包括近2万亿新增债券和8万亿存量置换债券。这些数据亦说明地方政府债务总体负担有所下降,亦显现令人欣喜的积极变化。 首先,地方政府债务膨胀趋势有所缓和,总体债务负担有所减少。据统计,全国共有16省实现了2015年债务余额相较2014年有所减少。其中规模缩减最多的是上海和北京,分别减少755亿元、649亿元;上海政府债务余额较2014年底少了16%,债务率降低了44.3%,较2014年底下降了13.8个百分点。 其次,存量债务得到盘活,负债成本有大幅下降,地方政府抗风险能力有所增强。据资料,2015和2016年,地方置换债券发行规模已经达到8万亿元,经财政部初步匡算,两年置换债券发行为地方节约利息支出超过6000亿元,减轻了地方政府到期债务集中偿还压力,也能支持金融机构化解系统性风险。 再次,地方政府债务结构有所优化,管理步入规范化轨道,负债理性有所增强。一方面,地方政府新增债务及转换债务都以债券形式出现,债券管理比较规范,且将来只会是唯一形式,能使政府举债行为得到有效约束,也为债务优化奠定了基础。另一方面,绝大部分省份没有突破债务上限,普遍没有用满财政部规定的债券发行额度,举债行为有所节制。 地方政府债务呈现上述可喜变化,原因有三方面:其一,东部经济发达省份,充分利用财政收入形势好的优势,推动国资国企改革,国资对财政贡献作用在加大,为债务偿付打下了坚实基础。如上海市通过存量债务置换、健全债务管理制度、剥离融资平台举债职能等,加强了对政府性债务管理,使得债务增长得到有效控制。其二,部分中西部省份,如安徽、四川、新疆等地,也实现了债务余额下降。主要得益于地方政府对举债意识的提高,合理调整债务结构所致。如四川省成立政府性债务管理小组。明确财政部门作为政府性债务的归口管理部门,坚持“谁举债、谁偿还”;还通过清理规范政府投融资平台,加强平台公司贷款风险管控,普遍建立了与政府间的风险防火墙等。其三,东北财政困难、地方政府负债率较高的省份,牢牢守住风险关口,下大力气挤掉财政水分,真实反映地方政府债务状况。如辽宁省加强了债务管理,推广政府和社会资本合作来完善债务管理体系,还建立了政府性债务责任人制度,对债务进行归口管理等。此外,有些地方为了降低债务率,压缩了债券融资需求,不想用满限额;今年有些地方限额没有用完,跟房地产市场带动地方政府性基金收入大幅增长有关。 但也要看到这种可喜现象背后仍隐藏不少忧虑:一是目前地方政府债务率下降、结构优化是建立在去年房地产价格上涨及“地王”频现基础之上,随着房地产调控政策收紧,不少地方政府财政收入有再一次下滑可能,可能对新增债务及到期债券偿还带来一定压力,而且3-5年之后这种危机就有可能爆发,中央政府要密切关注地方政府财政收入变化动向,及时、灵活地调整地方政府债券发行额度,以防地方政府发生债务危机。二是总体债务状况仍存在较大变数,风险不能完全排除。如有部分省份债券发行额突破财政部规定的上限,有部分省份债务率超过90%,更有部分省份债务度超过100%红线。这些都需要通盘考虑,不能有丝毫马虎,努力加大财政预算体制改革力度,以防止地方债务再次陷入膨胀泥潭。