2016-04-12
时代周报
天下大势，分久必合。13年前，从央行分拆出来的金融监管权力，很可能重回央行怀抱。
在金融混业的大趋势下，跨界金融产品纷纷涌现，面对随之而来的金融监管盲区，决策层正在想法解决。3月31日，国务院批准了国家发改委《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》，意见要求，改革完善现代金融监管体制，完善宏观审慎政策框架，制定金融监管体制改革方案，实现金融风险监管全覆盖。久拖未决的金融监管体系改革，已明确提上了今年的议事日程。
“一行三会”的分业监管模式，始于1997年金融危机之后，2003年银监会成立后真正成型，但在运行了13个年头之后，疲态尽显。“中国实行分业金融、分业管理这么多年了，把监管机构从央行分出来，适合中国当时的情况。但是现在中国金融业已经是混业经营了，因此原来的管理模式显得分散了，因此呼吁改革。”4月8日，北京大学金融与证券研究中心主任曹凤岐告诉时代周报记者，现在主要有两种方案，方案一是把三会并回央行，由央行统一监管；第二种方案，则是其所主张的，认为要实行“一行一会”的原则，合并三会，成立中国金融监督管理委员会，和央行共同监督中国金融市场、金融机构。
尽管金融监管改革方案未有结论，但舆论已把视角聚焦于与方案一类似的英国超级央行金融监管模式。具体来说，英国央行集货币政策、宏观审慎政策和微观审慎职责于一身，维护金融稳定的职能得到全面强化。
英国目前这种体系，由央行主导，下设金融委员会、金融行为局等。原中国社科院金融研究所金融发展室主任易宪容告诉时代周报记者，英国央行监管体系基本上比较严密，是一个考虑比较周全的体系，总体上来讲还是不错的。易宪容表示，目前最大的难题是如何把宏观审慎的监管落实到监管体系中。“宏观审慎监管和以往监管有很大的差别，在于过去注重微观审慎监管，这么多年仍然是主要看重指标。但现在看已经是失败的东西，体系达不到有效监管的目的，金融危机还是可能会发生。”
而多位学者均对时代周报记者表示，此次改革，无论最终的方案如何，央行在整个金融监管的地位，将肯定获得提升。
分业监管遭遇巨大挑战
我国目前的分业金融监管体制形成于10多年前。1993年12月，国务院颁布《关于金融体制改革的决定》，强制金融机构分业经营，“保险业、证券业和银行业等金融子行业实行分业经营”。随后，1998-2003年这几年间，证监会、保监会和银监会陆续设立，中国陆续建立起了分业监管的金融监管体制。
在此格局下，央行专注于货币政策的调控，银行、证券、保险则分别由银监会、证监会、保监会监管，可以说基本实现了对各类金融机构的全覆盖。然而，随着混业经营之路的发展，很多跨行业，跨机构，跨界的金融产品纷纷涌现，分业监管遇到了挑战。例如，平安集团、中信集团、光大集团等金融控股集团，旗下已经包含银行、证券、基金、信托等全金融牌照。一些大型商业银行，通过曲线途径，也拥有大部分金融牌照，虽无混业经营之实，却有混业经营之形。
英大证券首席经济学家李大霄告诉时代周报记者，中国之所以要实行这样的金融改革，第一个是因为目前混合经营的趋势明显，需要一个综合的监管；第二个是市面上金融产品不断丰富，需要综合监管；第三则是综合金融监管有利于防范系统性风险，有利于更好与实体经济结合，在这方面也需要一个综合的监管机构来平衡目前这种分类监管的弊端。
显然，这套持续了13年多的分业监管架构似乎已经满足不了现实的需要，监管存在空白和重复带来的风险也进一步凸显。监管层或许也意识到了这个问题。早在2004年，银监会、证监会、保监会就建立了“监管联席会议制度”，遇到重大综合监管问题时，及时协商并作出各监管部门的统一决策。2013年8月，国务院发文成立由央行牵头的“金融监管协调部际联席会议制度”，平均两个月开一次会，每次都讨论几个跨部门金融监管议题。联席会议成员单位包括银监会、证监会、保监会、外汇局，但并不改变现行金融监管体制，不替代、不削弱有关部门现行职责分工，不替代国务院决策，重大事项按程序报国务院。
联席会议制度的效果如何？2015年5月底，央行发布《中国金融稳定报告（2015）》，称金融监管联席会议制度运行良好，2014年“全年共召开5次会议，研究了26项议题”，“我国金融监管协调工作走上了制度化、规范化、日常化的轨道。”但未过多久，中国资本市场就发生了一场崖式下跌的股灾。国泰君安银行业分析师王剑认为，2011年的温州中小企业流动性危机、2013年的货币市场“钱荒”和2015年的股灾，均和金融监管不协调有着部分原因。
面对久拖未决的金融监管体系改革，这一次，决策层已给出时间表。3月31日，国务院批转了国家发改委《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》，意见要求，改革完善现代金融监管体制，完善宏观审慎政策框架，制定金融监管体制改革方案，实现金融风险监管全覆盖。
大央行监管模式回归
对于金融监管体系改革，目前政策呼声较高的为英国的超级央行模式，即央行下设金融管理局+独立的综合监管委员会。
时代周报记者近日采访的多个专家均表示，英国的模式比较适合中国的实际情况，这也是很多专家所推崇的方案之一。今年2月初，中国央行货币政策司司长李波也撰文分析了英国央行的监管模式，称“这一方案既符合完善宏观审慎政策框架的要求，也符合金融业综合经营和综合监管的要求，还能够彻底解决监管割据问题，降低协调成本，是比较好的可选方案，但由于涉及较多的机构和人员调整，改革的阻力和难度可能会相对较大。”
4月7日，中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长刘胜军对时代周报记者表示，英国和美国的金融监管体系受到关注最多。然而美国的情况比较复杂，美国是联邦制国家，监管权限相当分散，美联储之外有很多机构，因此借鉴意义不大，也很难借鉴，而英国的体制相对比较简洁。根据媒体透露出来的方案，央行下设金融管理局，负责在三会、外管局政策协调及三会监管；下设综合监管委员会，委员会将独立于央行其他部门，直接对下面三会进行监管，改革方案最快6月公布。
这与英国央行的做法有诸多类似之处。英国的金融监管体系以英国央行为核心，下设金融政策委员会（FPC）和审慎监管局（PRA），分别负责宏观审慎监管和微观审慎监管；同时，单独设立金融行为局（FCA），负责监管金融服务行为，同时与PRA协同进行微观审慎监管。
刘胜军表示，英国的监管体系框架特点一目了然。第一，强调综合监管而不是分业监管；第二，央行的地位得到了空前强化；第三，在央行体系之外新设了金融行为服务局，弥补了金融消费者保护这方面的监管缺陷。中央财经大学法学院教授、金融法研究所所长黄震对时代周报记者说，英国金融监管体制从过去的分业监管到现在相对综合的监管，是一个混合化的监管体系，一定程度上能够应对现在正在发生的变化和一些技术上的挑战。“适当把央行的地位提升一些，三会的地位放低一点，更能体现基础机制上不同部门的监管作用。但前提是要把补位做好，补充现有监管体系中的一些大空白。”
英国的监管模式也历经了多次变迁。“2008年金融危机之前，英国已经非常超前地设立了金融服务局，相当于中国的‘三会’，将金融监管并入到一个机构；然而2008年金融危机之后，危机对英国也造成了一定的冲击，英国也在反思原有的金融监管体系的漏洞，其中最大的漏洞就是缺乏对系统性风险或是宏观审慎的关注。”刘胜军说。为了修补这些漏洞，英国在危机后做出了非常大的变革，取消了金融服务局，并将金融监管大部分职能并入英格兰银行，特别是把新增宏观审慎这一块也交给了央行，打造了一个超级监管机构。
曹凤岐表示，英国实际上是最先改革的，上世纪90年代就出了制度法规，把金融服务局分出了央行，但是到了金融危机以后，英国感到这样不行，金融服务局又回去了，作为央行下属的机构。“英国这个模式应该适合英国的特点，因为英国是以资本管理为主的国家，此前改革的问题是把央行的作用给排除了，央行的地位受到了一定挑战，这种情况下金融服务局又回到了央行。”
“三会”不能简单合并
与英国央行当年的改革类似，在这轮监管改革中，“三会”是否需要合并成为讨论的一个焦点所在。
刘胜军对时代周报记者表示，考虑到目前中国混业经营的趋势，更应打破分业监管，打破的过程中是不是应该合并三会是讨论比较多的问题，个人认为合并三会是大势所趋；而另一个争议比较大的问题是三会要不要并入央行，央行作为宏观审慎、系统风险、货币政策制定的机构，应该有一定超脱性，不应该花太多精力插手具体监管事务，建议更好的办法是把三会合并设立新的金融监管委员会，和央行并列。 “我认为解决这个问题，比较好的方法还是把央行宏观审慎的职能、货币政策的职能和监管还是要分开，因此重点解决的问题应该是通过合并三会来消除分业监管的弊端。”
曹凤岐告诉时代周报记者，之所以不同意一行三会合并有这些原因：第一，如果三会回到央行，央行不一定能管得了。反观当时，没有那么多资本市场和金融发展的情况下。都把监管机构分出来了，现在这么复杂的金融情况下，三会还要回到央行，能不能行是个问题。第二，近年银监会、保监会、证监会都出台了很多规则条例，如果都归入央行，央行任务显然太重了—除了宏观调控、货币发行、货币政策，还把监管放在一起，如此一个庞大的央行体系，能不能解决这些问题，值得考量。第三，则是这种方案缺乏制衡机制，把监管调控和货币政策职能放在一起了。事实上，若经济下滑，我们说要放松货币政策，但与此同时监管机构很可能要加强监管，两者是矛盾的，监管和调控是两个方面，因此我们觉得这种方案值得商讨。
这也是一种较为普遍的观点。在博鳌论坛上，中国人民银行原副行长、人大财经委副主任吴晓灵就表示，把“三会”合在一起仍旧不能解决金融产品市场的监管问题。但她也解释称并非反对合并，而是“不能简单合并”。当然，市场也有不同意见。国务院参事室特约研究员、前银河证券首席经济学家左小蕾对时代周报记者说，不认为目前金融监管架构需要改革，一行三会分合只是权力再分配，重点是各监管部门不能够推诿责任。
兴业银行首席经济学家鲁政委则对时代周报记者说，监管组织架构采取哪种模式并不是最关键的，关键是要明确界定业务范围和监管部门的职责边界。现在舆论关注的焦点集中在架构的问题，但往往忽略了一点，即架构的有效性实际上与组织历史渊源有相当大的关系。
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